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O termo “burocracia” é derivado do termo francês “bureau” (significa escritório) e do termo grego “kratia”, que se relaciona a poder ou regra. Desta forma, a burocracia seria um modelo em que o “escritório” ou os servidores públicos de carreira seriam os detentores do poder.

Contexto do aparecimento da Burocracia

Primeiramente, com a industrialização e a introdução de regimes democráticos no fim do século XIX, as sociedades ficaram cada vez mais complexas. Além disso, a introdução da máquina a vapor acarretou uma evolução tremenda dos meios de transporte.

Assim, se antes se levavam meses para uma viagem do Brasil para a Europa, agora uma viagem por meio de navios a vapor passou a ser feita em poucos dias.

Ao mesmo tempo, o trem a vapor fez a uma revolução no transporte interno. Logo, as notícias passaram a “correr” muito mais rápido e os produtos de cada região puderam passar a ser comercializados em cada vez mais mercados consumidores.

Dessa maneira, estes fatores levaram a uma urbanização acelerada. Igualmente, as indústrias necessitavam de cada vez mais “braços” para poder produzir em larga escala e atender ao mercado regional e mundial de produtos.

Naturalmente, diante deste aumento da demanda por trabalhadores no setor industrial, os salários na indústria ficaram melhores do que os do campo. Com isso, as pessoas passaram a se mudar das fazendas para as grandes cidades em busca de trabalho.

Desta forma, o êxodo rural (massa de trabalhadores saída do campo e dirigindo-se para as cidades em busca de melhores condições de trabalho) foi marcante neste período.

Mudanças na demanda de serviços públicos

Entretanto, estas pessoas encontravam na cidade grande uma realidade totalmente diferente da qual estavam acostumadas. Anteriormente, tinham uma “terrinha” para cultivar alguns alimentos. Após isso, tinham de comprar estes produtos no mercado.

Se anteriormente aprendiam a trabalhar na prática, agora tinham de frequentar escolas para poder lidar com as máquinas. Assim, passaram a demandar serviços que antes não existiam em grande escala, como escolas e hospitais públicos.

Deste modo, tinham necessidades que o Estado (que tinha uma filosofia liberal) ainda não estava capacitado para atender. Era o início do que iríamos denominar de “sociedade de massa”.

Portanto, o Estado, que antes só se preocupava em manter a ordem interna e externa, passa a ter de se organizar cada vez mais para induzir o crescimento econômico, aumentar a infraestrutura do país e prestar cada vez mais serviços à população.

Estado não conseguia entregar serviços públicos no Patrimonialismo

Nesse contexto, o Patrimonialismo não conseguia mais atender a este novo Estado, que concentrava cada vez mais atividades em sua máquina.

Dessa forma, o modelo Burocrático, inspirado por Max Weber, veio suprir esta necessidade de impor uma administração adequada aos novos desafios do Estado moderno. Nesse sentido, o modelo tinha o objetivo de combater o nepotismo e a corrupção. Ou seja, ter uma administração mais racional e impessoal.

Desta forma, o modelo burocrático surgiu como uma necessidade histórica baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais cresceram, e havia um ambiente com empresas cada vez maiores, com uma população que buscava uma maior participação nos destinos dos governos.

Portanto, não se podia mais “depender” do arbítrio de um só indivíduo. As regras deveriam estar claras para todos e as decisões deveriam ser tomadas com base em uma lógica racional.

Burocracia vs Patrimonialismo

Uma coisa que devemos ter em mente é que a Burocracia foi uma grande evolução do modelo patrimonialista. Weber concebeu a Burocracia como o modelo mais racional existente, o qual seria mais eficiente na busca dos seus objetivos.

Atualmente, o termo Burocracia é visto como algo negativo em nossa sociedade, mas o modelo “puro” pensado por Weber foi um grande avanço em relação ao que existia antes e possibilitou a construção de um Estado mais atuante e capacitado do que existia.

Pilares da Burocracia

Nesse contexto, as características principais da Burocracia são:

• Formalidade – a autoridade deriva de um conjunto de normas e leis, expressamente escritas e detalhadas. O poder do chefe é restrito aos objetivos propostos pela organização e somente é exercido no ambiente de trabalho – não na vida privada. As comunicações internas e externas também são todas padronizadas e formais.
• Impessoalidade – Os direitos e deveres são estabelecidos em normas. As regras são aplicadas de forma igual a todos, conforme seu cargo em função na organização. Segundo Weber, a Burocracia deve evitar lidar com elementos humanos, como a raiva, o ódio, o amor, ou seja, as emoções e as irracionalidades. As pessoas devem ser promovidas por mérito, e não por ligações afetivas. O poder é ligado não às pessoas, mas aos cargos – só se tem o poder em decorrência de estar ocupando um cargo.
• Profissionalização – As organizações são comandadas por especialistas, remunerados em dinheiro (e não em honrarias, títulos de nobreza, sinecuras, prebendas, etc.), contratados pelo seu mérito e seu conhecimento (e não por alguma relação afetiva ou emocional).

Assim, o modelo burocrático, que se caracterizou pela meritocracia na forma de ingresso nas carreiras públicas, mediante concursos públicos, buscou eliminar o hábito arraigado do modelo patrimonialista de ocupar espaço no aparelho do Estado através de trocas de cargos públicos por favores pessoais ao soberano.

Neste modelo, as pessoas seriam nomeadas por seus conhecimentos e habilidades, não por seus laços familiares ou de amizade. Portanto, as prebendas e sinecuras, aquelas situações em que pessoas ocupam funções no governo ganhando uma remuneração em troca de pouco ou nenhum trabalho, são substituídas pelo concurso público e pela noção de carreira.

Modelo “puro” da Burocracia

Desta forma, o que se busca é a profissionalização do servidor público, sua especialização. De acordo com Weber, o quadro administrativo em uma burocracia de modelo “puro” se compõe de funcionários individuais, os quais[1]:

• São pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;
• São nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;
• Têm competências funcionais fixas;
• Em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo;
• A qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;
• São remunerados com salários fixos em dinheiro;
• Exercem seu cargo como profissão única ou principal;
• Têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo do critério dos superiores;
• Trabalham em “separação absoluta dos meios administrativos” e sem apropriação do cargo;
• Estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

Assim, veja abaixo, em resumo, as características da Burocracia:

Vantagens da Burocracia

Como vimos, a burocracia foi uma evolução. Deste modo, dentre as principais vantagens que a Burocracia trouxe, podemos citar:

• O predomínio de uma lógica científica sobre uma lógica da intuição, do “achismo”;
• A redução dos favoritismos e das práticas clientelistas;
• Uma mentalidade mais democrática, que possibilitou igualdade de oportunidades e tratamento baseado em leis e regras aplicáveis a todos.

Hoje em dia, o termo Burocracia virou sinônimo de ineficiência e lentidão, pois conhecemos os defeitos do modelo (que chamamos de disfunções da Burocracia), mas ele foi um passo adiante na sua época!

Na Burocracia, existe uma desconfiança extrema em relação às pessoas, portanto são desenvolvidos controles dos processos e dos procedimentos, de forma a evitar os desvios.

Burocracia e a Discricionariedade

Ou seja, os funcionários têm pouca discricionariedade, ou liberdade de escolha da melhor estratégia, para resolver um problema ou atender seus clientes! Deste modo, existe uma grande preocupação em criar critérios e processos que estabeleçam o método correto de se agir.

Todos os processos e atividades são padronizados, são manualizados! Com isso, os servidores passam a se preocupar mais em seguir regulamentos e normas do que em atingir bons resultados.  

Outra característica da Burocracia é a hierarquia. As organizações são estruturadas em vários níveis hierárquicos, em que o nível de cima controla o de baixo. É o que chamamos de estrutura verticalizada, na qual as decisões são tomadas na cúpula (topo da hierarquia ou nível estratégico).

Esta situação acaba gerando uma demora na tomada de decisões e no fluxo de informações dentro da organização! Outro problema é a dificuldade de trocar informações com outras áreas da empresa, pois este fluxo não é livre (você precisa enviar a informação ao seu chefe, que envie a solicitação ao chefe do outro setor etc.)

Teoria da Burocracia vs Burocracia na prática

Desta maneira, é importante não confundir a Teoria da Burocracia, ou seu modelo “puro”, com os problemas que a Burocracia causou – o que chamamos de disfunções da Burocracia. Normalmente a banca citará uma “disfunção” da burocracia e dirá que é uma característica da Teoria da Burocracia.

Por exemplo, as nomeações para funções públicas sem base no mérito ainda ocorrem com frequência no Brasil. Sabemos que é um dos problemas da Administração Pública na prática. Entretanto, isto não faz parte da teoria da Burocracia, ou seja, do modelo idealizado por Weber!

Além disso, vocês devem entender que nenhum modelo existiu isoladamente, mas que conviveram e convivem juntos. No nosso contexto atual, temos ainda aspectos presentes que são heranças do patrimonialismo (nomeações em cargos de confiança), aspectos da teoria da burocracia (concursos públicos e noção de carreira, entre outros) e aspectos do modelo gerencial.

Aplicamos o modelo puro da Burocracia?

Atualmente, o modelo de gestão pública visto como paradigma é o gerencial. Entretanto, ainda é muito forte a presença do modelo burocrático e, infelizmente, do próprio modelo patrimonialista na administração pública brasileira.

Ou seja, nunca aplicamos o modelo “puro” da burocracia weberiana. Preste atenção, pois as bancas costumam cobrar muito isso.

Veja o texto abaixo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995[2], documento muito importante e que recomendo a leitura a todos que queiram se aprofundar no tema das reformas administrativas no Brasil. O texto original é esse:

Contudo, o que fica claro é que o nosso modelo ainda guarda práticas e costumes patrimonialistas. Logo, o próprio modelo burocrático hoje não é mais visto como adequado aos novos desafios da administração pública.

Portanto, temos hoje um modelo ainda muito baseado na Burocracia, mas com resquícios de clientelismo e patrimonialismo, e alguns setores que já aplicam a administração gerencial. Não aplicamos o modelo “puro” de Weber.

Principais disfunções da Burocracia

As principais disfunções da Burocracia são:

• Dificuldade de resposta às mudanças no meio externo – visão voltada excessivamente para as questões internas (sistema fechado, ou seja, autorreferente, com a preocupação não nas necessidades dos clientes, mas nas necessidades internas da própria burocracia).
• Rigidez e apreço extremo às regras – o controle é sobre procedimentos e não sobre resultados, levando à falta de criatividade e ineficiências.
• Perda da visão global da organização – a divisão de trabalho pode levar a que os funcionários não tenham mais a compreensão da importância de seu trabalho nem quais são as necessidades dos clientes ou dos outros órgãos da instituição.
• Lentidão no processo decisório – hierarquia, formalidade, centralização e falta de confiança nos funcionários levam a uma demora na tomada de decisões importantes.
• Excessiva formalização – em um ambiente de mudanças rápidas, não se consegue padronizar e formalizar todos os procedimentos e tarefas, gerando uma dificuldade da organização de se adaptar a novas demandas. A formalização também dificulta o fluxo de informações dentro da empresa.

Dessa forma, podemos resumir as principais disfunções ou problemas do modelo burocrático no quadro abaixo:

Outro aspecto importante é a relação da burocracia com o poder político. Weber preocupava-se com o aumento do poder da burocracia no Estado moderno. Os políticos cederiam cada vez mais influência à burocracia, o que criaria um “absolutismo burocrático”, ou seja, um abuso de poder por parte da administração, em prejuízo dos representantes da população.

Insulamento Burocrático

Portanto, a criação das leis e seu controle devem ser privativos dos políticos, de forma a limitar o poder e o alcance desta burocracia. Outra disfunção que pode ocorrer é o “insulamento burocrático”, uma situação em que os técnicos dentro da máquina administrativa passam a ser “blindados” contra a interferência do público em geral e de outros órgãos do governo.

Estes órgãos ou grupo de técnicos teriam então mais liberdade para buscar objetivos específicos, mas também poderiam passar a não “ouvir” mais a população, ou seja, buscar não os objetivos desejados pelos cidadãos, mas os seus próprios objetivos (ou dos grupos empresariais dominantes).

Desta forma, não existiria um controle social sobre o trabalho destes servidores, pois estes estariam “blindados” aos desejos e interesses da sociedade civil.

Crozier e as críticas ao modelo burocrático

Um grande crítico da Burocracia foi Michel Crozier[3]. Inicialmente, este autor buscou apontar que este modelo reduzia a eficácia das organizações, ao contrário do que pensava Weber. Dessa maneira, as instituições não poderiam operar como máquinas.

Assim, as organizações deveriam ser vistas como algo que:

Nesse sentido, outro ponto ressaltado por Crozier seria o caráter de estabilidade do modelo burocrático. Para ele, uma organização burocrática não é propensa a mudanças. 

Assim sendo, as burocracias costumam enfrentar longos períodos de estabilidade, com espaços curtos de crise aguda. Portanto, a crise seria o “estopim” ou a “janela de oportunidade” para as mudanças necessárias.

Este seria um problema inerente ao modelo burocrático, pois estas organizações seriam quase sempre reativas aos problemas. E como sabemos, quando as crises aparecem as soluções se tornam mais difíceis e custosas. O ideal seria que a mudança na instituição ocorresse antes da “bomba” estourar, não é verdade?

Questões sobre a Burocracia

Inicialmente, o modelo burocrático buscou acabar com a “troca de favores” que definia o modelo patrimonialista. Assim, teria como objetivo acabar com as sinecuras. Ou seja, acabar com funcionários que ganham salário e não produzem quase nada.

Portanto, o gabarito é questão certa.

Inicialmente, a letra A está errada, pois a organização burocrática não é conhecida pela sua flexibilidade de funcionamento, muito pelo contrário. Nesse sentido, o erro da letra B está na “subjetividade nas relações”. Ou seja, o que as organizações burocráticas pregam é a objetividade nas relações.

Entretanto, a letra C está perfeita e é o gabarito da banca. Finalmente, a letra D está equivocada porque as comunicações são pautadas pela formalidade, não pela informalidade.

Portanto, o gabarito é mesmo a letra C.

Antes de tudo, muitos candidatos reclamaram desta questão na época da prova. Nesse sentido, muitas práticas patrimonialistas ainda existem na gestão pública brasileira.

Desta maneira, o termo “substituiu” não deveria ter sido utilizado. De qualquer maneira, o gabarito da banca foi mesmo questão correta.

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Finalmente, te mando um grande abraço!

[1] (Weber, 2000)

[2] (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)

[3] (Crozier, 1981)

Publicado em: 30 de dezembro de 2020